Staatsentstehung und -entwicklung – Teil 4: Die vier Säulen der Macht des Staats
Die Dynamik der Staatsentwicklung
von Stefan Blankertz
Die Staatsgewalt ist entstanden und hat die Gesellschaft gespalten in die Klasse derer, die sich anderer Leute Arbeitsprodukte aneignen, und jener, die von ihren Arbeitsprodukten (per Tribut, Steuern oder anderer Formen der Enteignung) abzugeben gezwungen sind. Im Verlauf von rund siebeneinhalbtausend Jahren hat es dieses ausbeuterische und brutale Verfahren geschafft, sich bis heute zur weltumspannenden Organisationsform der Gesellschaft zu mausern. Wie hat sich die Staatsgewalt entwickelt, was ist das Geheimnis ihres Erfolgs?
Vier Faktoren bestimmen die Entwicklung aller Staatsgewalt, der eine gewisse Dauer eignet. Jeder dieser vier Faktoren spielt eine Rolle (fehlt einer der Faktoren, wird keine Dauer zu erreichen sein), freilich in jeder konkreten historischen und kulturellen Situation zu einem unterschiedlichen Grad.
Erstens: Verrechtlichung oder Formalisierung (Regelwerk, Kodifizierung: Gesetze). Bei Tributpflicht tritt dieser Faktor am deutlichsten hervor. Die Tributpflicht ergibt sich aus einem Vertrag zwischen Siegern und Besiegten, der den Besiegten aufgezwungen wird und dennoch auch für die Sieger von gewisser Bindungskraft ist. Dies nicht nur moralisch gesehen, sondern auch aus ganz handfesten ökonomischen Gründen: Falls sich die Sieger bei der Höhe des Tributs nicht zurückhalten, können sie unter Umständen nächstes Jahr mit nichts dastehen. Willkürliche nachträgliche Änderungen reizen die Besiegten unter Umständen zum aktiven Widerstand mittels Gegenwehr oder zum passiven Widerstand mittels Verringerung der Arbeitsleistung. Die Tendenz zur Verrechtlichung ist bei Sklaverei sicherlich am geringsten ausgeprägt, die Sieger müssen jedoch zumindest untereinander den Umgang mit ihrem Besitz regeln. Der Anspruch der Geltung eines Gewaltmonopols und das Abstecken des Staatsterritoriums fungieren als weitere Motoren der Verrechtlichung. Schließlich ist für die Dauerhaftigkeit der Herrschaft die Selbstbegrenzung der Ausplünderung unabdingbar, sodass die Gruppe der Herrschenden sich hierfür selber Regeln setzen muss. Die Verrechtlichung steht also ursprünglich am Beginn der Herrschaftsentwicklung; im Zusammenspiel mit den übrigen Faktoren erhält sie eine zunehmend stärker ausgebaute Rolle.
Zweitens: Ideologie. Die Herrschenden haben ein herausragendes Interesse daran, ihre Herrschaft nicht bloß auf stetige Gewaltandrohung zu gründen. Vielmehr lässt sich ihre Position umso sicherer und günstiger aufrechterhalten, je mehr die Unterworfenen daran glauben, dass ihre Position naturgegeben und moralisch unanfechtbar sei. Die Ableitung der Unanfechtbarkeit des herrschaftlichen Anspruchs kann aus dem Vertrag erfolgen (heiliger ewiger Vertrag) oder aus einer behaupteten natürlichen Überlegenheit der Sieger (Herrenvolk) über die Verlierer beziehungsweise – bei einer internen Eroberung – aus der natürlichen Überlegenheit der Krieger (Adeligen, Aristokraten, Optimaten) über die Arbeitenden, die sie beschützen. Ein probates Mittel der moralischen Ideologie ist die Religion. Damit sei nicht behauptet, dass die Religion rein aus Herrschaftsinteresse heraus gespeist werde; die Herrschenden nutzen vielmehr die vorhandenen Religionen und funktionieren sie um. Instrumente dazu sind die beiden folgenden Faktoren, nämlich Privilegierung und Okkupation. Weil zunächst die infrastrukturelle Notwendigkeit der Herrschaft für die Produktivität (der Bauern, der Handwerker und der Händler) nicht gegeben war, blieb als Rechtfertigung der Herrschaft meistens bloß das Bedrohungsszenario. Darum musste immer für genügend Gegner (Angreifer) gesorgt werden. Doch ein tatsächlicher Krieg war auch teuer, sodass die religiös abgesicherten Erzählungen von Bedrohung eine wichtige Rolle spielten. Bis ins 20. Jahrhundert hinein waren Bauern, Handwerker und Händler selbst in den Kernländern der westlichen Industriestaaten natürliche konservative Anarchisten; schließlich wussten sie, dass die Herrschenden nichts für sie leisteten, und sie wollten ihre traditionelle Lebensweise, befreit von Abgaben und von sie nur behindernden staatlichen Regeln, verteidigen.
Drittens: Privilegierung. Um den Widerstand der Unterworfenen gering zu halten und unter ihnen Verbündete zu gewinnen, müssen ausgewählte Einzelpersonen oder Personengruppen am Ausbeutungsgewinn beteiligt werden. Sie werden zu Nutznießern der Herrschaft (der Staatsgewalt). Dies können etwa Priester sein, denen dauerhaftes sicheres Einkommen, alleiniger Anspruch ihrer Religion im gegebenen Territorium und Durchsetzung ihrer moralischen Regeln auch gegen den Willen der Betroffenen angeboten wird. Auf diese Weise entstehen Amtskirchen und Staatsreligionen. Eine andere Möglichkeit der frühen Form einer Privilegierung ist etwa die Vergabe von Steuer- oder Zollbewirtschaftung: Einer Person wird als Recht zugestanden, in einem festgelegten Gebiet die Steuern oder Zölle zu erheben, von denen sie einen festgelegten Betrag an die Zentrale abführen muss. In entwickelten Staaten gibt es vielfältige Formen der Privilegierung, die ausgewählten Organisationen oder bestimmten Berufsgruppen eine Monopolstellung garantieren oder ihnen Subventionen gewähren. Die Privilegierung erfordert ein hohes Maß an intensiver Verrechtlichung, da der Anspruch jeder Gruppe von Privilegierten genau festgelegt werden muss. Zudem muss der Staat aber verhindern, dass die Privilegierten ihre Position in einer Weise ausnutzen, die Unmut oder sogar Widerstand in der übrigen Bevölkerung aufkommen lässt. Der privilegierte Steuereintreiber darf nicht über das festgelegte Maß hinaus Abgaben erpressen. Der privilegierte Berufsausübende darf seinen Tarif nicht über Gebühr anheben. Privilegierte verlieren Freiheit und Autonomie.
Viertens: Okkupation. Soziale Funktionen zu okkupieren und private Konkurrenz zu verbieten, bildet schließlich das Herzstück der neueren staatlichen Entwicklung, die mit dem Begriff Etatismus gut bezeichnet ist. Die erste und wichtigste Okkupation stellt die des Rechts dar. Das heißt, die an der Freiheit der Person (beziehungsweise verwandtschaftlichen Gruppe) und deren Eigentum orientierte Mediation, die sich auf Ausgleich und Konsens richtet, unterminiert man durch die Behauptung, die Herrschenden besäßen den legitimen Anspruch, in die Regeln des Zusammenlebens einzugreifen, so etwa Tribut, Zoll und Steuern erheben oder Menschen als Eigentum besitzen und handeln zu dürfen. Mit zunehmender Differenzierung des Staats und mit zunehmendem Ausbau seiner Infrastruktur werden schließlich alle Konflikte vom Staat geregelt, sodass der Eindruck entsteht, als bestünde gar keine Möglichkeit der sozialen Regelung von Konflikten. Es gibt allerdings auch Chimären von Rechtssystemen, welche die gesellschaftliche und die staatliche Regelung allfälliger Konflikte miteinander verzahnen. So war das römische Recht ein staatlich gesetztes, doch die Richter blieben privat und Privatpersonen riefen sie an (es gab keine Staatsanwaltschaft). Erst das Christentum definierte eine Klasse von Vergehen, die nicht auf Basis dieses Privatrechts abzuurteilen waren: die sogenannten opferlosen Delikte wie zum Beispiel Blasphemie oder Homosexualität. Im christlichen europäischen Mittelalter wiederum entstand eine weitere Form des staatlich-gesellschaftlichen Hybridrechts mit vielen Inseln der Rechtsautonomie von Körperschaften. In der frühen Neuzeit entwickelten sich das Handelsrecht und das Privatrecht aus Kodizes, die zunächst sozial und nicht staatlich waren. Erst ihre Übernahme in das Staatsrecht ermöglichte es, dass die Staaten zunehmend in ihren jeweiligen Eigeninteressen gegen die Gerechtigkeit und gegen die Gegenseitigkeit des Vertrags eingreifen konnten.
Neben dem Recht okkupierte der moderne Staat im Laufe des 19. und dann massiv im 20. Jahrhundert die gegenseitige Hilfe (Solidarität, Versicherungen und so weiter) und die Schule. Heute machen diese okkupierten Bereiche die meisten Aufgaben aus, die als Vorrecht des Staats angesehen werden, obwohl sie historisch erst recht neu hinzugekommen sind. Diese Okkupation ist derart durchschlagend gelungen, dass sich der ideologische Eindruck, es gäbe überhaupt keine gesellschaftliche Bereitstellung von Hilfe gegen Krankheit, Armut und Alter, von Gesundheitsfürsorge und von Bildung (dies nenne ich Spätetatismus), fast vollständig durchsetzen konnte.
Die vier Faktoren – Verrechtlichung, Ideologie, Privilegierung, Okkupation – ergeben sich notwendig aus der Machtrationalität: Ohne sie ist eine Dauerhaftigkeit der Herrschaft unmöglich. Zugleich entfalten sie eine dynamische Kraft, das heißt, sie sind nicht als statische Gegebenheiten denkbar (selbst wenn die Ideologie konservativ auf Statik und auf Unveränderlichkeit abzielt wie im europäischen Mittelalter oder im konfuzianischen chinesischen Kaiserreich). Bereits der erste Pfeiler der Herrschaft, also der Erzwingungsstab (Polizei, Armee), konstituiert eine partikulare Interessengruppe, die zwar an der Aufrechterhaltung der Herrschaft höchstes Interesse hat, aber ebenso an der eigenen guten Versorgung; diese gute eigene Versorgung ist ein Interesse, das dem der Herrschenden nicht entspricht, denn sie müssen von ihrem Ausbeutungsgewinn abgeben. So verhält es sich mit allen anderen Ausdifferenzierungen des Staats. Die Kirchen, die lange Zeit die Ideologieproduktion innehatten (heute haben sie diese weitgehend an die Wissenschaft verloren), formulierten jeweils gesonderte Interessen. Innerhalb der Kirchen entstanden, bei hinreichender Größe ihrer Organisation, wiederum Subgruppen (im europäischen Mittelalter etwa Weltklerus versus Bettelmönche). Die zentralen Legitimierungen der heutigen Staatsgewalt – Wohlfahrt, Gesundheit, Bildung – stehen in Konkurrenz zueinander. In diesen Bereichen gibt es ihrerseits Subgruppen mit gegensätzlichen Partikularinteressen, so im Gesundheitswesen zum Beispiel Ärzteverbände, Krankenkassen, Pharmaindustrie. Neue Interessengruppen entstehen und drängen auf Beteiligung, wie im ausgehenden 19. und beginnenden 20. Jahrhundert etwa die Gewerkschaften.
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